Взаимодействие гражданского общества и государства – нередко зона острого напряжения. Конфликт обычно связан с резонансным событием в чувствительной для людей сфере (социальные обязательства государства, экология, культура, градостроительство, политические права), когда баланс интересов между обществом и властью нарушается. Такие конфликты неизбежны и сами по себе являются важным каналом обратной связи. Но для того, чтобы конфликт послужил отправной точкой для перемен к лучшему и не переходил в неконтролируемую стадию, обществу и власти нужна работающая система диалоговых площадок для обсуждения вопросов по существу.
Сегодня очевидно растет запрос на отстаивание своих интересов, за несколько лет появились и окрепли новые гражданские сообщества с активной жизненной позицией. Большинству общественных организаций требуется в той или иной форме взаимодействовать с органами государственной власти.
Часто у активных граждан нет опыта прямого и конструктивного диалога с властями. В этих условиях общественные палаты и советы получают шанс для более интенсивного развития – как дискуссионные площадки, на которых обсуждаются и согласовываются позиции сторон по спорным вопросам. В идеале, такие институты-посредники должны становиться постоянно действующим интерактивным каналом передачи в высшие органы власти информации о том, что действительно волнует граждан на местах. Таким путем они могут обеспечить постоянное и деятельное участие граждан в обсуждении решений, способствовать созданию механизмов соуправления.
Не менее очевидно, что зависимые от местных властей «карманные» институты-посредники не в состоянии обеспечить полноправного диалога и поиска компромисса, а это ведет к недовольству и новому конфликту.
Важной формой взаимодействия граждан и государства являются обращения граждан. В 2018 году (на 21.11.2018) в Общественную палату Российской Федерации поступило 29 411 обращений граждан. Основная их часть касается социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, работы судебной и правоохранительной системы. В числе главных проблем: утилизация мусора, доступность и качество работы учреждений медико-социальной экспертизы, защита прав избирателей. Обращения поступают как через сайт Палаты, так и через горячие линии, работающие по наиболее острым вопросам.
Источник: Общественная палата Российской Федерации
Источник: Общественная палата Российской Федерации
В регионах ведущей площадкой общественно-государственного диалога становятся общественные палаты.
Общественные палаты существуют в первую очередь для того, чтобы обеспечивать взаимодействие отдельных граждан и их объединений с органами власти. Сегодня эти институты также участвуют в экспертизе законопроектов, осуществляют общественный контроль, участвуют в формировании региональных общественных советов. В некоторых субъектах Федерации общественные палаты наделены правом законодательной инициативы.
С начала выстраивания системы общественных палат в регионах прошло около десяти лет, за это время большинство палат нашли свое место в публичном пространстве регионов. С начала 2017 года вступил в силу Федеральный закон № 183-ФЗ от 23 июня 2016 года «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации». Высказывались опасения, что в результате его принятия деятельность общественных палат может принять унифицированный и однообразный характер «под одну гребенку». На деле экспертные опросы, проведенные Общественной палатой Российской Федерации в 2018 году, показали, что палаты в регионах заметно разнятся по приоритетам своей деятельности. В некоторых регионах на площадке палаты удается реализовать интересные инициативы, опыт которых применим и в других регионах. К примеру, Общественная палата Кировской области наиболее активна в сфере общественного контроля, постоянно работает рабочая группа по контролю в сфере дорожного строительства, в которую вошли представители общественности и опорного вуза. Другой пример – на площадке Общественной палаты Ульяновской области конкретные проблемы местной жизни рассматриваются на еженедельных совещаниях с участием общественников, экспертов, представителей муниципальных и региональных властей. В Вологодской области местная Палата курирует деятельность муниципальных палат. Но в некоторых регионах участники опросов не смогли назвать ни одной значимой инициативы и проекта региональной палаты, не всем палатам удалось закрепить за собой статус площадок, где активные граждане имеют возможность достучаться до власти41 #ЧТОНЕТАК: результаты региональных исследований диалога // Центр прикладных исследовательских программ, 12.06.2018: http://www.prisp.ru/analitics/750-chtonetak-analytics..
По данным ежегодного опроса, проводимого Общественной палатой Российской Федерации на форумах «Сообщество», число сотрудников НКО и гражданских активистов, которые в той или иной форме участвуют в работе региональных общественных палат, постепенно растет, но большинство представителей третьего сектора не взаимодействуют с палатами в регионах. Участники форумов, которые уже имеют опыт взаимодействия с общественными палатами, в большинстве оценивают его положительно.
Источник: Общественная палата Российской Федерации42 Опрос участников региональных и итогового форумов «Сообщество» в 2018 году. В опросе приняли участие 774 человека.
Источник: Общественная палата Российской Федерации43 Описание опроса см по ссылке 42.
Источник: Общественная палата Российской Федерации44 Описание опроса см по ссылке 42.
В 2018 году Общественная палата Российской Федерации провела опрос «Информационное сопровождение деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», в котором приняли участие члены региональных общественных палат45 Опрос «Информационное сопровождение деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» проводился с 18 мая по 5 июня 2018 года по инициативе Комиссии по развитию информационного сообщества, СМИ и массовых коммуникаций. В исследовании приняли участие 75 общественных палат.. Главным источником сведений о деятельности региональных палат респонденты назвали официальные сайты, гораздо реже задействованы социальные сети, только 21,3% опрошенных полагают, что палату в регионе знают хорошо. Общественные палаты регионов не всегда информационно активны.
С 2015 года Общественная палата Российской Федерации проводит отдельный мониторинг открытости и прозрачности сайтов региональных общественных палат. В целом оснащенность сайтов повышается, с 58 из них можно напрямую отправить обращение. В то же время, многие сайты не имеют раздела «Анонсы», только на 27 сайтах есть специальный раздел, посвященный экспертизе законопроектов (на сайтах трех палат раздел вообще не заполняется), а проекты направленных в органы власти заключений есть на 15 сайтах. Лидерами мониторинга в 2018 году стали сайты общественных палат Республики Татарстан, Кировской области, Краснодарского края, Ярославской области и Челябинской области46 Мониторинг сайтов региональных общественных палат: повышение качества общественно-государственного диалога // Центр прикладных исследовательских программ, 26.10.2018: http://www.prisp.ru/analitics/1182-komkov-monitoring-saitov-reg-op-2610..
Авторитет и вес общественной палаты во многом зависит от позиции регионального руководства – без участия власти смысл диалога выхолащивается. Региональным властям подчас не хватает культуры такого диалога, это ведет к опасному разрыву с активистами гражданского общества. С одной стороны, чиновники побаиваются активистов, с другой стороны, активисты с недоверием относятся к власти. Для того чтобы форсировать диалог активных горожан и властей на площадке региональных палат, сокращать дистанцию между бюрократией и гражданскими активистами, можно сказать, принудить чиновников к взаимодействию с общественниками, Общественная палата Российской Федерации в 2017 году инициировала проект #ЧтоНеТак47 Проект реализуется при участии АНО «Центр прикладных исследований и программ» (Центр ПРИСП) и журнала «Русский репортер».. В рамках проекта организуются дискуссионные площадки с участием активистов, власти, СМИ и предпринимателей. Проводятся уличные опросы #чтонетак, для определения «народной повестки» городов и предъявления этой повестки чиновникам и активистам. В 2018 году проект охватил 11 регионов (всего за 2017–2018 года – 15 регионов).
Авторитет общественной палаты строится благодаря конкретным реализованным проектам, освещению деятельности палаты в СМИ, четкой позиции по резонансным вопросам местной повестки, а главное, благодаря тем, кто входит в состав палаты, кто из лидеров общественного мнения там. Во многих палатах заседают люди, пришедшие, скорее, за статусом и не имеющие отношения к третьему сектору (в основном предприниматели, директора крупных предприятий, бывшие госслужащие). При этом активные общественники оказываются просто вне поля зрения региональной общественной палаты, реализуют свои проекты без всякого участия палаты. Почти в каждом регионе есть хотя бы несколько человек, чья деятельность хорошо заметна.
Такие активисты могут сыграть позитивную роль и привнести новое в деятельность общественных палат. Как было отмечено в Докладе Общественной палаты Российской Федерации за 2017 год, одним из путей укрепления самостоятельности общественных палат в регионах может стать участие Общественной палаты Российской Федерации в их формировании через законодательное закрепление квоты Общественной палаты Российской Федерации при формировании каждой региональной палаты. Если Общественная палата получит возможность рекомендовать двух-трех человек для того, чтобы они вошли в состав региональной общественной палаты, – это будет полезно как для регионов, так и для гражданского общества в целом48 В общественных палатах могут ввести квоты для нелояльных // Центр прикладных исследований и программ, 04.08.2018: http://www.prisp.ru/analitics/897-kanaeva-op-sostav-0308. .
Кроме того, активность палаты напрямую зависит от финансирования. Даже для организации заседаний, тем более мероприятий общественного контроля – не говоря о более масштабных проектах – нужна определенная материальная база. Если говорить об общественной экспертизе – нужно привлекать квалифицированных экспертов. Речь идет о небольших средствах, необходимых для рабочего процесса. Но до настоящего времени правовая норма о бюджетном финансировании общественных палат субъектов Российской Федерации отсутствует. Ее закрепление будет способствовать независимости и продуктивности работы общественных палат.
Продолжает свою деятельность Совет Общественной палаты Российской Федерации по взаимодействию с общественными палатами субъектов Российской Федерации (Совет общественных палат России). Совет координирует участие региональных палат в мониторинге реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и майского указа от 7 мая 2018 года «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», а также формирование в регионах общественных советов по независимой оценке качества условий оказания услуг в рамках Федерального закона от 5 декабря 2017 года № ФЗ-392 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы». Это прямая задача общественных палат. Такие проекты укрепляют их авторитет, позволяют закрепить роль посредника между властью и гражданским обществом.
Для того чтобы форсировать диалог активных горожан и властей на площадке региональных палат, сокращать дистанцию между бюрократией и гражданскими активистами, можно сказать, принудить чиновников к взаимодействию с общественниками, Общественная палата Российской Федерации в 2017 году инициировала проект #ЧтоНеТак.
Во многих регионах активно развиваются муниципальные общественные палаты (советы). Эти диалоговые площадки наиболее приближены к населению, на них обсуждаются вопросы, прямо касающиеся жителей, поэтому нередко люди более живо вовлекаются в эту работу. При этом деятельность таких палат законодательно слабо регламентирована, а порядок формирования в региональных законах, как правило, не прописан. Для предметного обсуждения перспектив развития муниципальных общественных палат на форуме «Сообщество» в Калининграде была организована специальная секция. Ее участники, большинство которых составили как раз муниципальные общественники, обратились к членам Общественной палаты Российской Федерации с просьбой инициировать принятие федерального нормативного правового акта или модельного положения о порядке формирования и деятельности муниципальных общественных палат и советов. Кроме того, они высказались за разработку системы рейтинговой оценки деятельности общественных советов всех уровней, что обеспечит верное целеполагание, тиражирование лучших практик, повышение внимания к деятельности общественных советов.
В рамках подготовки к форуму «Сообщество» был проведен первый конкурс муниципальных общественных палат (советов) Северо-Западного федерального округа. Удалось выявить заслуживающие внимания проекты. К примеру, лучшим муниципальным общественным советом сельской территории стал совет сельского поселения Ыб Сыктывдинского района Республики Коми: при активном участии членов общественного совета сдана в эксплуатацию первая очередь Финно-угорского этнокультурного парка, прошел первый этномультифестиваль «Ыбица». На секции было высказано предложение о проведении общефедерального конкурса муниципальных общественных палат и советов.
Нельзя не заметить, что часто отсутствует взаимодействие региональных и муниципальных общественных палат. Показательно, что на сайтах региональных палат нередко нет сведений о палатах в муниципальных образованиях.
Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» относит к субъектам общественного контроля Общественную палату Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Говорить о том, что в нашей стране сложилась действенная система общественного контроля, пока нельзя. Тем не менее в некоторых областях есть значимые примеры общественного контроля, которые позволяют изменить ситуацию к лучшему.
В 2018 году настоящим прорывом в развитии общественного контроля и системы общественных палат в регионах стало создание масштабной системы наблюдения на выборах. В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2017 года № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты регионов получили право направлять на избирательные участки независимых от политических партий наблюдателей за избирательным процессом. За четыре месяца система общественных палат провела более 750 мероприятий по всей стране: форумы наблюдателей, круглые столы, совещания представителей НКО, обучение наблюдателей.
По призыву Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат регионов в наблюдении за выборами приняли участие 1866 федеральных, региональных и муниципальных общественных организаций из всех регионов России и около 150 тыс. наблюдателей.
Наблюдатели от системы общественных палат были представлены почти на каждом избирательном участке. Это обеспечило прозрачность состоявшихся выборов, случаев фальсификаций и нарушений было наперечет.
В Общественной палате Российской Федерации работал Ситуационный центр по общественному наблюдению за выборами Президента. В течение суток – с 23:00 17 марта до 23:00 18 марта – волонтеры Ситуационного центра были на связи с общественными наблюдателями. В работе центра было задействовано 300 волонтеров. Было получено 1723 сообщения о нарушениях, из них около 80% нарушений.
Несущей конструкцией новой системы общественного наблюдения на выборах стали общественные палаты, проект во многом изменил их вес в регионах. По сути, за несколько месяцев был создан новый значимый общественный институт, инициированный гражданским обществом и подкрепленный новой законодательной базой. Стало очевидно, что общественные палаты в регионах обладают серьезным потенциалом.
Следующим этапом стало развертывание системы общественного наблюдения за выборами регионального уровня. Президент России Владимир Путин подписал Федеральный закон от 3 июля 2018 года № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», позволивший Общественной палате Российской Федерации и региональным общественным палатам направлять наблюдателей в избирательные комиссии на региональных и местных выборах. Теперь субъекты общественного контроля, федеральная и региональные общественные палаты, а через них любые общественные организации, волонтеры и активные небезразличные граждане России получили право присутствовать на избирательных участках и осуществлять наблюдение за выборами, которые проходят в стране. Общественным палатам регионов дано право направлять наблюдателей в избирательные комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации.
Наблюдение за выборами с участием широкой общественности прошло в единый день голосования в субъектах Федерации, 9 сентября, а также в последовавших за ним вторых турах голосования на губернаторских выборах в нескольких регионах. В 22 регионах, в том числе Москве и Подмосковье, состоялись прямые выборы губернаторов, в четырех субъектах высших должностных лиц избирали депутаты заксобраний. В 16 регионах жители выбирали депутатов областных дум. Кроме того, прошло около 6 тыс. муниципальных выборов49 Наблюдатели от общественных палат смогут участвовать в региональных выборах // Российская газета, 27.06.2018: https://rg.ru/2018/06/27/nabliudateli-ot-obshchestvennyh-palat-smogut-uchastvovat-v-regionalnyh-vyborah.html.
В результате активной работы общественников в этой сфере произошла своего рода революция: 29 марта 2018 года вышло Постановление Правительства Российской Федерации № 339 «О внесении изменений в Правила признания лица инвалидом», благодаря которому методы освидетельствования и переосвидетельствования при инвалидности были сильно упрощены.
Так же, как и на выборах Президента Российской Федерации, в Общественной палате Российской Федерации работал Ситуационный центр по общественному наблюдению за выборами. Волонтеры центра в оперативном режиме держали связь с общественными наблюдателями из разных уголков страны. Поступающая информация публиковалась на специальном сайте общественныйнаблюдатель.рф. Не все регионы успели до 9 сентября принять собственные законы об общественном наблюдении за выборами. Таким образом, только общественные палаты Москвы, Республики Калмыкия, Приморского и Алтайского краев, Амурской, Московской, Нижегородской, Ростовской, Самарской, Ульяновской, Кемеровской областей, а также Чукотского автономного округа смогли направить на избирательные участки наблюдателей в соответствии с принятыми региональными законами. В остальных регионах наблюдатели от общественных палат были направлены на участки по квотам, предоставленным кандидатами и политическими партиями. Всего за ходом выборов в единый день голосования по всей стране следили 30 тыс. наблюдателей от общественных палат. Выборы 9 сентября показали значительный прогресс по сравнению с предыдущими выборами в регионах, и в том числе с выборами в Госдуму в 2012 году: жалоб на качество проведения выборов было заметно меньше.
В сфере общественного контроля есть и другие значимые результаты. В октябре 2017 года Общественная палата Российской Федерации открыла горячую линию по вопросам деятельности медико-социальной экспертизы. За период работы горячей линии (с октября 2017 по январь 2018 года) на нее поступило около тысячи сообщений. Наиболее частым мотивом обращения были отказы в установлении инвалидности или ее снятие. В результате активной работы общественников в этой сфере произошла своего рода революция: 29 марта 2018 года вышло Постановление Правительства Российской Федерации № 339 «О внесении изменений в Правила признания лица инвалидом», благодаря которому методы освидетельствования и переосвидетельствования при инвалидности были сильно упрощены. Это касается десятков тысяч граждан, которым не придется теперь каждый год заново проходить экспертизу.
Интересные практики в области общественного контроля появляются в некоторых регионах при участии региональных общественных палат.
В Вологодской области создана система общественного контроля за использованием и содержанием дорог, сформировано информационное поле с указанием принадлежности дорог и база, куда любой человек может направить информацию о неисправности того или иного участка дороги50 При Росавтодоре начал работу обновленный состав общественного совета // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 20.06.2018: https://oprf.ru/press/news/2018/newsitem/45768.. Комиссия по социальной инфраструктуре и ЖКХ Общественной палаты Новгородской области проводит рейтинг управляющих организаций в сфере ЖКХ – «ХУК» (худшая управляющая компания). В Архангельской области народные инспекторы в сфере ЖКХ работают семь лет51 Точечная застройка, капремонт и «аварийки»: народные инспекторы Поморья рассказали о ЖКХ-бедах северян // Архангельск онлайн 29.RU, 19.04.2018: https://29.ru/text/gorod/421789822164994.html https://29.ru/text/gorod/421789822164994.html.. Каждое учреждение оценивают пациенты, критерии — открытость работы, комфортность, время ожидания, доброжелательность сотрудников. За прошлый год дисциплинарные взыскания по представлению общественного совета получили шесть главных врачей52 «Общественный контроль» — это дорога с двусторонним движением» // Открытая, № 14 (809) от 9 – 16 апреля 2018 г.: https://www.opengaz.ru/stat/obshchestvennyy-kontrol-eto-doroga-s-dvustoronnim-dvizheniem.. В Оренбургской области за счет системы общественного контроля удалось заметно улучшить работу медико-социальной экспертизы, ситуация в которой была довольно тяжелой53 Революция в освидетельствовании при инвалидности — общественный контроль в действии // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 25.04.2018: https://oprf.ru/press/news/2018/newsitem/45055..
Общественной палатой Ставропольского края54 Официальный сайт ОП Ставропольского края.. http://opsk26.ru/2018/11/05/%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%BE%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D1%82%D1%8B-%D0%BA%D0%BE%D1%82%D0%BE%D1%80%D1%8B%D0%B5-%D1%82%D0%BE%D0%BB%D1%8C%D0%BA%D0%BE-%D0%B2%D0%BE-%D0%B2%D1%80%D0%B5%D0%B4/. ведется системная работа по общественному контролю за сохранением и рациональным использованием природного потенциала, уникальных лечебных и оздоровительных свойств особо охраняемого эколого-курортного региона федерального значения Кавказские Минеральные Воды, в том числе в контексте исполнения поручения Президента России по разработке Стратегии развития санаторно-курортного комплекса Российской Федерации55 Пункт 1а Перечня поручений Президента Российской Федерации от 19.09.2016 №Пр-1817.. Результаты этой работы были, в частности, учтены Правительством России при разработке и принятии стратегии, утвержденной в конце ноября 2018 года56 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2018 г. №2581-р. http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72013422/.
Интересная инициатива реализуется в Челябинской области, где функционирует своеобразный центр общественного контроля — межкомиссионная рабочая группа, которая занимается только вопросами общественного контроля. К проведению общественных проверок привлекаются добровольцы, которые проходят соответствующее обучение и получают статус общественного инспектора.
Одним из направлений общественного контроля выступает общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов. Оценка законодательных инициатив — одна из важнейших задач институтов гражданского общества, которая позволяет улучшить качество принимаемых законов не только с юридической точки зрения, но исходя из их соответствия ожиданиям и потребностям общества. Для этой работы нужны определенные ресурсы, в первую очередь экспертные. Поэтому общественная экспертиза проводится в первую очередь на площадке Общественной палаты Российской Федерации, а также ряда региональных палат. В 2018 году Общественная палата Российской Федерации провела 30 общественных экспертиз, из них 26 в формате нулевого чтения. Были поддержаны два законопроекта, поддержаны с учетом замечаний 15 законопроектов и не поддержаны два законопроекта (на 20.11.18). С июня 2017 по май 2018 года по итогам мероприятий Общественной палаты Российской Федерации в органы власти направлено четыре резолюции и 66 рекомендаций.
Важным институтом общественного контроля выступают общественные советы при федеральных органах исполнительной власти. Состав советов формируется Общественной палатой Российской Федерации на конкурсной основе, право выдвижения кандидатур в члены общественных советов получили профильные некоммерческие организации.
С 2017 года началась перезагрузка системы общественных советов. Главная идея состоит в том, чтобы члены общественных советов выступали проводниками «народной повестки», руководствуясь не только профессиональными знаниями и навыками, но в первую очередь запросами, которые есть у населения. Общественные советы призваны не только обсуждать инициативы министерств, но и побуждать их заниматься существенными проблемами. Тем более что общественные советы могут влиять на кадровую политику ведомства, участвовать в аттестационных процедурах, повышении квалификации кадров, а также работать с обращениями граждан.
В рамках этого процесса осуществлен ряд технических нововведений с целью сделать процедуру конкурсного отбора более прозрачной. Создан единый портал общественных советов os.oprf.ru, построена электронная площадка по участию в конкурсе кандидатов в общественные советы (с электронной регистрацией, личным кабинетом). Все решения, даже по заменам выбывших членов, принимаются при проведении полноценного конкурса, в процессе подготовки голосования проходят очные встречи руководства Общественной палаты Российской Федерации с кандидатами в составы советов. В 2017 году Общественная палата разработала и приняла регламент оценки эффективности деятельности общественных советов.
Большинство первых, организационных, заседаний общественных советов проводятся на площадке Общественной палаты Российской Федерации, идет работа по формированию «народной повестки» их заседаний и отбору резонансных вопросов для деятельности советов. Кроме того, Общественная палата инициирует межведомственное взаимодействие: были проведены совместные заседания общественных советов при Росстандарте и Росаккредитации, Росавиации и Ростуризме, проведен форум авиапассажиров с привлечением заинтересованных сторон (авиакомпаний, страховщиков, представителей пассажиров, ФТС России, Ространснадзора, общественников). В ноябре 2018 года на площадке Общественной палаты Российской Федерации с участием Общественного совета при Рослесхозе состоялся Всероссийский форум «Лес: диалог общества и власти ради сохранения среды обитания».
За первый год работы Общественной палаты VI состава проведено 20 конкурсов в составы общественных советов по новому стандарту. В среднем конкурс составил пять человек на место, самый высокий – 21 человек на место – в Общественный совет при Федеральной антимонопольной службе. В результате пять общественных советов сформированы полностью, пять находятся на заключительной стадии формирования, десять проходят стадию анализа и проверки анкет кандидатов57 По состоянию на 1 ноября 2018 года..
Как показала практика, многие сформированные ранее советы либо опаздывают с обсуждением, либо даже не рассматривают вопросы, вызывающие большой общественный резонанс. В 2019 году планируется досрочно прекратить полномочия нескольких общественных советов, которые продолжают работать вне повестки гражданского общества58 «Мы вам не начальники, но мы должны координировать нашу с вами деятельность» — Валерий Фадеев // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 17.10.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/46953..
В ближайшее время необходимо выработать более четкие критерии отбора нормативных правовых актов и проектов для общественного контроля, а также критерии разделения экспертной работы и оценки общественной значимости. В повестку работы советов автоматически, по регламенту, включается большое количество вопросов, не представляющих интереса для организаций гражданского общества, либо тех, по которым у представителей гражданского общества не может быть профессиональной позиции. При этом часто не остается времени для углубленного рассмотрения вопросов, принципиально важных для гражданского общества, в том числе вызывающих острые социальные конфликты — так, за все время на совете Минприроды ни разу не был рассмотрен вопрос об утилизации твердых бытовых отходов. В то же время необходима и определенная формализация деятельности советов: результаты обсуждений должны принимать понятную форму конкретных предложений и инициатив, адресованных руководству ведомства, с возможностю дальнейшего мониторинга их реализации. В ходе обсуждений в Общественной палате Российской Федерации высказывалось в том числе предложение, что многие недостатки в деятельности общественных советов могли бы быть устранены признанием общественных советов при органах государственной власти рабочими органами Общественной палаты, обязанными регулярно, с установленной периодичностью собираться и отчитываться о проделанной работе.
Во многих субъектах Российской Федерации создана система общественных советов при региональных органах исполнительной власти. По данным опроса, проведенного Общественной палатой Российской Федерации в 2018 году, большинство участников форумов «Сообщество» знают о деятельности общественных советов в своих регионах, более 30% имеют опыт взаимодействия с ними.
Источник: Общественная палата Российской Федерации59 Описание опроса см по ссылке 42.
Необходимо обеспечить взаимодействие между общественными палатами и общественными советами при органах власти на региональном уровне. На федеральном уровне оно существует благодаря тому, что Общественная палата Российской Федерации участвует в формировании общественных советов. Однако на уровне субъектов Федерации вместо конструктивной и слаженной работы активистов подчас можно наблюдать противостояние общественных палат и общественных советов – последние часто встают на защиту органов власти, при которых сформированы. Кроме того, непонятен статус иных общественных структур при региональных органах власти: советов по взаимодействию с субъектами предпринимательской деятельности, экспертных советов и др. Пора более четко определить место этих органов в системе общественного контроля. Важное направление общественного контроля – контроль за содержанием лиц в местах лишения свободы.
По состоянию на 1 ноября 2018 года в учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 571 007 чел. Штатная численность персонала уголовно-исполнительной системы (УИС), финансируемого из средств федерального бюджета, составляет 295 967 чел.60 Официальный сайт ФСИН России. http://fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya%20har-ka%20UIS/. То есть на двух заключенных приходится один штатный сотрудник.
В соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» Общественная палата Российской Федерации наделена полномочиями по формированию общественных наблюдательных комиссий, приостановлению и прекращению полномочий их членов. Таким образом, в отличие от других мировых аналогов, например в Великобритании или Франции, где проверяющие назначаются органами исполнительной власти, члены ОНК в нашей стране утверждаются общественностью. При этом они выполняют добровольно взятые на себя обязательства на общественных началах в свободное от основной работы время, зачастую с использованием личного автотранспорта и средств связи.
Сегодня в стране работает 83 общественные наблюдательные комиссии61 Информация об образованных ОНК // Сайт Общественной палаты Российской Федерации: https://www.oprf.ru/1449/2133/1536/1857/.. За год работы Общественной палаты Российской Федерации нынешнего состава ротация членов ОНК прошла в 13 регионах. За 2018 год члены Общественной палаты Российской Федерации провели62 Реабилитация и социальная адаптация осужденных // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 25.01.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/43729. мероприятия разного формата, посвященных положению в этой сфере.
Источник: Общественная палата Российской Федерации
В частности, одним из наиболее острых является вопрос ресоциализации осужденных. Единая законодательная база в этой сфере отсутствует. На площадке Общественной палаты Российской Федерации обсуждаются предложения о создании координационного совета, деятельность которого была бы направлена на реабилитацию и адаптацию осужденных. В таком случае региональные ОНК могут расширить свои полномочия и включиться в работу по ресоциализации лиц, освобожденных из заключения, как это и предусмотрено в Федеральном законе № 76-ФЗ62.
Общественная палата Российской Федерации уделяет особое внимание проектам поддержки освободившихся из колоний женщин63 «Шаг в новую жизнь»: вернуть к полноценной жизни женщин, освободившихся из колонии // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 29.06.2018: https://www.oprf.ru/1449/2133/1536/newsitem/45871., работе с членами семей осужденных и в первую очередь с их детьми. В феврале 2018 года состоялось открытие социально-реабилитационного центра для женщин «Вера» в исправительном учреждении ФКУ ИК-28 УФСИН России по Волгоградской области64 Мария Каннабих подарила центру «Вера» Владимирскую икону Божией Матери как символ новой свободной жизни// Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 16.02.2018: https://www.oprf.ru/1449/2133/1536/newsitem/44080.. В апреле 2018 года реабилитационный центр для осужденных женщин65 В Бурятии открылся центр реабилитации для осужденных женщин // Агентство социальной информации, 12.04.2018: https://www.asi.org.ru/news/2018/04/12/ulan-ude-reabilitatsionnyj-tsentr-dlya-osuzhdennyh-zhenshhin/. был создан в Республике Бурятия. 10 октября 2018 года, во Всемирный день психического здоровья, Общественная палата Российской Федерации в рамках проекта «Территория партнерства» открыла реабилитационный центр «Аврора» в ФКУ ЛИУ-7 УФСИН России по Чувашской Республике в городе Цивильске. Это единственное в России исправительное учреждение для содержания, лечения и реабилитации больных осужденных женщин с алкогольной и наркотической зависимостью66 Мария Каннабих открыла реабилитационный центр для осужденных в Чувашии // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 12.10.2018: https://www.oprf.ru/1449/2133/1536/newsitem/46879.. Следующим шагом в работе по ресоциализации осужденных должен стать проект открытия такого центра для осужденных мужчин. Общественная палата Российской Федерации считает необходимым уделять особое внимание развитию трудовой деятельности в местах лишения свободы и после освобождения граждан. Например, в форме предоставления налоговых послаблений для бизнес-организаций, взявших на работу бывших осужденных67 Реабилитация и социальная адаптация осужденных // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 25.01.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/43729..
Наряду с такими регулярными мероприятиями в области общественного контроля, осуществляемыми на площадке общественных палат, советов и ОНК, постоянно появляются новые инициативы, в которые вовлекаются гражданские активисты и просто неравнодушные граждане. Как правило, они возникают ситуативно и связаны с чрезвычайными ситуациями или острыми конфликтами. Так, после трагического пожара 25–26 марта 2018 года в торгово-развлекательном центре «Зимняя вишня» в Кемерове к массовой проверке торговых центров, школ и других общественных мест по всей стране подключились народные активисты. Общественная палата Российской Федерации призвала общественных наблюдателей принять участие в контроле пожарной безопасности в местах массового скопления людей. И люди откликнулись на этот призыв: например, жители Рязани сами организовали проверку торговых центров города на предмет их безопасности. Более того, для координации своих действий они создали специальный паблик «Проверка рязанских ТЦ после трагедии в Кемерове» в социальной сети «В Контакте»68 После трагедии в Кемерово проверки ТЦ пройдут по всей России // РИА Новости, 26.03.2018: https://ria.ru/incidents/20180326/1517320850.html.. А активисты из Санкт-Петербурга при проведении проверки в торгово-развлекательных центров «Пик» и «Сенная» на Сенной площади нашли недочеты, которые по их сигналу позже были устранены69 Активисты проверили пожарную безопасность в торговых центрах Петербурга: есть нарекания // Главные региональный, 12.04.2018: https://sankt-peterburg.glavny.tv/news/114705.. По свидетельству московских активистов, также принявших участие в подобной работе в столице, нарушения есть в 40% торговых центров70 В Москве составят рейтинг торговых центров, которые нарушают пожарную безопасность // Комсомольская правда, 16.04.2018: https://www.msk.kp.ru/daily/26819.5/3856564/..
Одним из важнейших условий повышения эффективности мероприятий общественного контроля является установление понятных правил их проведения — разработка методики реализации каждой из предусмотренных законом форм общественного контроля, утверждение типовых форм итоговых документов, составляемых по результатам проведенных мероприятий, при этом без излишней формализации этой работы.
Пока нельзя утверждать, что в России сложилась понятная и работающая система общественного контроля. К числу главных недостатков можно отнести слабую информированность граждан о возможностях и субъектах общественного контроля, отсутствие координации деятельности общественных контролеров с региональными и местными органами власти, закрытость необходимых для проверок данных (в частности, в сфере экологического контроля), наконец, отсутствие достаточных полномочий у общественных контролеров и действенных норм ответственности за игнорирование результатов общественного контроля71 ОП РФ предлагает законодательно закрепить четкий механизм реализации мероприятий общественного контроля // ГАРАНТ.РУ, 16.08.2018: http://www.garant.ru/news/1213883/#ixzz5XOvfPjjL..
Одним из важнейших условий повышения эффективности мероприятий общественного контроля является установление понятных правил их проведения — разработка методики реализации каждой из предусмотренных законом форм общественного контроля, утверждение типовых форм итоговых документов, составляемых по результатам проведенных мероприятий, при этом без излишней формализации этой работы.
Острой проблемой остается отсутствие возможностей для привлечения к работе высококлассных специалистов, от которых во многом зависит результативность контроля. Дело в незакрепленном статусе общественных инспекторов и экспертов, не в разовом их привлечении для оценки ситуации в той или иной социально значимой сфере, а в постоянном сотрудничестве, сопряженном с выполнением большого объема работ. В области охраны окружающей среды под давлением общественности статус субъектов контроля был закреплен юридически, установлен порядок осуществления общественного экологического контроля и взаимодействия общественных инспекторов с общественными советами органов государственного лесного и экологического надзора. Такого рода правовые основы необходимо создать также для тех, кто участвует в охране общественного порядка, в добровольной пожарной охране.
Особенно острым остается вопрос наделения общественных контролеров полномочиями, в соответствии с которыми они смогут проводить инспекции мест массового пребывания людей, будь то частные, муниципальные или государственные объекты.
Остается открытым вопрос о расширении сферы общественного контроля. В частности, гражданские активисты неоднократно выступали за законодательное закрепление возможности осуществления общественного контроля не только за деятельностью органов власти и иных органов и организаций, наделенных отдельными публичными полномочиями, но и за хозяйствующими субъектами: предприятиями коммунальный сферы, крупнейшими банками, железнодорожными и авиаперевозчиками и др. Однако представители МВД, Генеральной прокуратуры и Следственного комитета, принимавшие участие в обсуждении этого вопроса в Общественной палате Российской Федерации, выступают категорически против, утверждая, что в этом случае произойдет пересечение полномочий органов, в компетенцию которых входит осуществление государственного и муниципального контроля, с субъектами общественного контроля.
Сохраняются определенные законодательные пробелы. Крайне актуальна разработка модельного законопроекта «Об общественном контроле в субъекте Российской Федерации», методических рекомендаций по осуществлению общественного контроля в системе местного самоуправления.
Важным институтом гражданского общества являются средства массовой информации, которые призваны освещать волнующие граждан проблемы. В сегодняшних условиях СМИ постепенно утрачивают эту социальную роль. Это можно объяснить рядом причин, но одна из основных – общий кризис традиционных СМИ, которые проигрывают социальным сетям в борьбе за аудиторию. В такой ситуации СМИ вынуждены подстраиваться под существующую конъюнктуру, освещать так называемые горячие новости, сенсации, почти не уделяя внимания качественным расследованиям и социальной тематике — хорошо известно, что негативную новость легче продать, а медиа сегодня поставлены в такие условия, что пытаются зарабатывать буквально на всем72 «В погоне за прибылью СМИ забыли о социальной ответственности» — Евгений Примаков // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 29.03.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/44730.. В регионах есть успешные практики деятельности СМИ, освещающих социальную тематику, их презентация прошла в рамках заседания экспертного совета «За социальную ответственность медиа» национальной премии «Медиаменеджер России — 2018» в Общественной палате Российской Федерации73 Не ради рейтингов: СМИ, освещающие социальные темы, представили в ОП РФ свои проекты // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 26.06.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/45803.. На итоговом форуме «Сообщество» в Москве был представлен успешный пример Республики Коми, где общественность при поддержке региональной Общественной палаты реализовала проект по работе с региональными медиа. Для поддержки социально ответственных региональных СМИ Общественная палата Российской Федерации планирует запустить для них образовательную площадку, где профессионалы федеральных массмедиа поделятся позитивными наработками и расскажут, как стать конкурентоспособными в условиях цифрового развития страны74 «НКО еще не очень хорошо умеют коммуницировать со СМИ и не уделяют этому должного внимания» — Константин Комков // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 23.05.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/45367..
В ноябре 2017 года в Общественной палате был создан Координационный совет региональных СМИ. Отмечено, что положение региональных СМИ ухудшается из-за изменений условий доставки периодики читателям. В начале 2018 года ряд региональных СМИ получили из Межрегионального агентства по подписке проект дополнительного соглашения, по условиям которого издатель обязан обеспечить доставку тиража до газетно-журнальных узлов своими силами и за свой счет, иными словами, взять на себя перевозку внутри субъекта Федерации, принимая во внимание, что стоимость доставки уже была включена в стоимость подписки – фактически предлагается оплатить ее повторно75 Проверить «Почту России»: законно ли оплачивать подписку дважды // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 07.03.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/44417.. Общественная палата Российской Федерации уже обратилась в ФАС по вопросу двойных сборов, которые «Почта России» устанавливает в регионах.
В рамках мероприятий Общественной палаты Российской Федерации неоднократно поднимался вопрос цифрового неравенства: несмотря на почти 80-процентный уровень проникновения интернета в стране76 Аудитория рунета снова растет // Ведомости, 17.01.2018: https://www.vedomosti.ru/technology/articles/2018/01/17/748042-auditoriya-runeta-rastet. , цифровой доступ в Москве развит в разы лучше, чем в малых городах и селах отдаленных территорий77 Другой интернет: цифровизация малых городов России // Высшая школа урбанистики имени А.А.Высоковского, 2018: https://urban.hse.ru/news/220104443.html.. Этот вопрос имеет принципиальное значение с точки зрения единства нашей страны, в 2019 году Общественная палата планирует запустить горячую линию общественного контроля по качеству связи и интернета в регионах. Кроме того, на площадке Общественной палаты поднимался вопрос о законодательном закреплении за ведущими городскими телекомпаниями «22-й кнопки» в местных кабельных сетях. Речь идет о том, что в рамках базового пакета телеканалов должен присутствовать местный канал, транслирующий местные новости. На этот счет есть специальное поручение Президента России «рассмотреть целесообразность определения обязательного общедоступного телеканала для каждого муниципального образования и трансляции такого телеканала на 22-й позиции в сетях связи»78 Комиссия ОП РФ по СМИ поддерживает идею закрепления 22-й кнопки в кабельных сетях за городскими телеканалами // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 25.04.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/45074., однако ситуация пока не разрешена.
Положение отрасли затрудняет дисбаланс законодательства и административной практики по отношению к традиционным СМИ и блогерам. Средства массовой информации подвергаются бесконечным проверкам, в то время как блогеры не ограничены столь жесткими рамками закона79 Что мешает НКО эффективно общаться со СМИ? ОП РФ выяснит в ходе мониторинга // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 17.04.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/44942.. Поэтому необходимость законодательно оформить профессию блогера назрела уже давно80 «Западные соцсети сами решают, кого, когда и как „сносить“, а мы тем временем играем в либерализм» — Александр Малькевич // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 09.06.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/45611.. Тем более что в сфере электронных СМИ и социальных сетей идут неоднозначные процессы, связанные с неконтролируемым распространением недостоверного контента. Целенаправленно проводятся вбросы фейковых новостей, чтобы в «час икс» придать огласке81 «Многие блогеры пойдут на все, чтобы вернуть своих фолловеров и свои лайки», — Александр Малькевич // Сайт Общественной палаты Российской Федерации, 11.07.2018: https://www.oprf.ru/press/news/2018/newsitem/45978.. Ситуация тем более неоднозначная, что большинство социальных сетей, которыми пользуются россияне, не находятся в российской юрисдикции и осуществляют блокировку аккаунтов по своему усмотрению.